Mezinárodní soudní dvůr v Haagu vydal koncem července jednomyslně Poradní stanovisko č. 187 o povinnostech států v oblasti klimatické změny. Může změnit přístup vlád, soudů a žalobců a patrně změní i výuku práva životního prostředí a klimatického práva.
Stanovisko Mezinárodního soudního dvora v Haagu (ICJ) vyjasňuje otázky, na něž existovaly rozporné právní názory a dává klimatické právo do širšího kontextu mezinárodního práva. Především ale otevírá zcela nové pohledy na interpretaci klimatických povinností států a na otázku uplatnění odpovědnosti za jejich porušení.
Ochrana klimatu bude nyní ve světle závěrů snáze vymahatelná, a přestože je založena na stejných normách mezinárodního práva jako dosud, získáváme díky ICJ coby nejvyššímu soudnímu orgánu OSN nový výklad souvislostí a jejich významu. V řadě zásadních otázek klimatického práva jsme totiž dostali odlišnou odpověď, než jaká dosud převažovala často i mezi klimatickými právníky, v komentářích k Pařížské dohodě a v literatuře klimatického práva.
O stanovisko požádalo Valné shromáždění OSN na jaře 2023 formou rezoluce, v níž se vyjádřilo k závažnosti hrozeb vyplývajících z klimatické změny a formulovalo obavy ze zjevné nedostatečnosti nynějších klimatických závazků pro udržení nárůstu globální teploty pod teplotními limity vyjádřenými klimatickou Pařížskou dohodou. A to i když původně celá iniciativa začala jako studentská kampaň v roce 2019.
Stát je možné žádat o náhradu škody
Žádost obsahovala dvě otázky k zodpovězení: 1. Jaké jsou povinnosti států vyplývající z mezinárodního práva v oblasti řešení klimatické změny? 2. Jaké jsou právní následky pro státy v případě způsobení závažné škody na klimatickém systému ve vztahu k jiným státům, zvláště malým ostrovním státům, a ve vztahu k současným a budoucím lidem postiženým dopady klimatické změny?
Stanoviska ICJ jsou sice nezávazná, avšak vysoce respektovaná. Vydání tohoto Poradního stanoviska předcházel dlouhý proces, jehož se účastnily prostřednictvím podaných vyjádření nejen státy, ale i mezinárodní organizace, expertní instituce a vědci – autoři zpráv Mezivládního panelu pro změnu klimatu, kteří soudcům vysvětlili problematiku klimatické změny a jejích dopadů.
Nejpodstatnější „novinky“, které stanovisko přineslo, jsou:
- Klimatické povinnosti státům nevyplývají pouze z klimatických úmluv, ale též z dalších částí mezinárodního práva, třeba mezinárodního obyčejového práva.
- Za globální teplotní cíl je nyní třeba považovat již pouze cíl 1,5 °C.
- Státy si nemohou stanovovat své klimatické cíle libovolně, ale musí přitom zohlednit globální teplotní cíl.
- Vymáhání plnění klimatických povinností je možné
Stát, který neplní řádně (due diligence) svou povinnost předcházet závažným škodám, se dopouští porušení mezinárodního práva. Takový stát lze žalovat a žádat po něm splnění povinnosti, konec protiprávního jednání a reparaci včetně náhrady škody. Podstatnou roli hraje v analýze Soudu rozlišení právní povahy jednotlivých klimatických povinností.
Due diligence je standard chování, jehož obsah se v konkrétní situaci odvíjí od různých faktorů (např. od situace a kapacity státu, dostupných vědeckých poznatků, dostupných technologií či závažnosti hrozícího rizika) a vyvíjí se v čase (odst. 280 a násl.). Přitom obecně platí, že u globálního problému takové závažnosti a s tak významnými hrozícími dopady, o němž zároveň máme dostatek vědeckých poznatků, jako je klimatická změna, je standard due diligence zpřísněný. Tedy zkoumá se, zda stát vynaložil maximální snahu a angažoval všechny jemu dostupné prostředky pro splnění dané povinnosti (např. odst. 208, 229).
Příkladem povinnosti jednat, která se navíc dosud převážně vykládala jako nevymahatelná, je povinnost státu naplnit svůj vyhlášený Vnitrostátně stanovený příspěvek (Nationally Determined Contribution, NDC, čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody). Implementace NDC není sice podle ICJ povinností dosáhnout výsledku, ale je závaznou („shall pursue“) povinností jednat, a sice učinit maximum pro to, aby bylo výsledku dosaženo.
Právo na příznivé životní prostředí
Soud rozebírá souvislosti mezi lidskými právy a klimatickou změnou a konstatuje, že negativní dopady klimatické změny mohou narušit účinné naplňování lidských práv (386). Uvádí, že plné užívání lidských práv nemůže být zajištěno bez ochrany klimatického systému a dalších částí životního prostředí a že státy v tomto ohledu musí přijímat opatření k ochraně klimatického systému, včetně mitigace a adaptace. To zahrnuje mimo jiné přijetí příslušných standardů a legislativy, jakož i regulaci činnosti soukromých aktérů. Neboli klimatické povinnosti státům vyplývají rovněž z mezinárodního práva lidských práv (odst. 403).
Ohledně práva na životní prostředí nepředstavuje přístup ICJ ve stanovisku překvapení ani průlom. Spíše se dá říci, že stanovisko pokračuje v trendu postupného posilování statusu lidského práva „na čisté, zdravé a udržitelné životní prostředí“.
Soud říká, že toto právo je předpokladem k užívání řady dalších práv a že vychází z provázanosti mezi lidskými právy a životním prostředím. Soud tedy nekonstatuje, že toto právo uznává nebo zakládá (v tomto se neztotožňuji s komentátory, kteří považují díky stanovisku toto právo za nyní mezinárodně uznané), ale zároveň o něm hovoří jako o samostatném právu, ne pouze jako o environmentálním aspektu jiných práv (odst. 393).
Prostor pro klimatické právníky
Část stanoviska věnovaná otázkám odpovědnosti je průlomová. Soud zejména chápe mezinárodní právo jako celek, jehož jednotlivou část, například klimatické úmluvy, nelze posuzovat izolovaně. Tato část stanoviska tak otvírá klimatickým právníkům dosud spíše méně známé oblasti mezinárodního obyčejového práva.
Soud nejprve zodpovídá otázku, které právní normy jsou aplikovatelné na odpovědnost států v oblasti klimatu. Jsou to klimatické a další mezinárodní úmluvy a dále obyčejové mezinárodní právo. Soud v předchozích částech stanoviska identifikoval řadu povinností států, které vyplývají přímo z Rámcové úmluvy o změně klimatu a Pařížské dohody. Za situace, kdy v těchto úmluvách chybějí pravidla o následcích porušení povinnosti, použijí se pravidla mezinárodního práva o odpovědnosti států (odst. 407–408).
V případě povinností jednat, které ICJ identifikoval, odpovědnost státu nenastává v případě nedosažení výsledku, ale vždy tehdy, kdy nepřijme všechna potřebná opatření, což se v konkrétních případech posuzuje pomocí standardu due diligence. Pokud tento standard není naplněn, dopouští se stát mezinárodně protiprávního jednání s následkem odpovědnosti (odst. 409).
Dopady stanoviska na fosilní byznys
Produkce a spotřeba fosilních paliv jsou hlavní příčinou antropogenní klimatické změny a to, že se zmínky o nich po celá desetiletí nedostaly do klimatických úmluv ani do rozhodnutí COP, jen svědčí o politické citlivosti tohoto tématu a síle aktérů na straně fosilních společností. Například první zmínka o uhlí ve smyslu potřeby jeho těžbu utlumovat se do dokumentů mezinárodního klimatického režimu dostala až v roce 2021 v závěrečném výstupu COP 26 – Glasgow Climate Pact. Komentátoři mají pravdu, když tvrdí, že zmiňování regulace fosilních paliv v klimatických vyjednáváních a výstupech je stále ještě tabu. V tomto směru je první vlaštovkou zpráva zvláštní zpravodajky OSN pro lidská práva v kontextu klimatické změny z června tohoto roku, jejímž hlavním sdělením je imperativ „defosilizovat“ ekonomiky.
Text Poradního stanoviska se zmiňuje o fosilních palivech pouze několikrát, převážně v souvislosti s objasněním mechanismu klimatické změny. Ovšem z hlediska právní argumentace je podstatný odstavec 427: „Pokud stát nepřijme vhodná opatření na ochranu klimatického systému před emisemi skleníkových plynů – včetně výroby fosilních paliv, spotřeby fosilních paliv, udělování licencí na průzkum fosilních paliv nebo poskytování dotací na fosilní paliva – může se jednat o mezinárodně protiprávní jednání, které lze tomuto státu přičíst. Soud rovněž zdůrazňuje, že předmětným mezinárodně protiprávním jednáním nejsou emise skleníkových plynů jako takové, nýbrž porušení povinností vyplývajících z úmluv a z mezinárodního obyčejového práva, které se týkají ochrany klimatického systému před významnou újmou v důsledku antropogenních emisí těchto plynů.“
Soud tak sděluje, že jakkoliv se útlum fosilních paliv může zdát z politického pohledu otázkou uvážení, z pohledu právního je jasný a má podobu povinnosti chránit klimatický systém všemi dostupnými prostředky. Zároveň lze tuto povinnost patrně silněji než z klimatických úmluv dovodit z mezinárodního obyčejového práva, které váže i ty státy světa, které se nepřipojily k mezinárodním klimatickým úmluvám.
Tento závěr stanoviska otevírá i možnost žalovat státy, které podporují fosilní průmysl, například rozšiřováním licencí na těžbu nebo oddalováním uzavření provozů způsobem nebo v rozsahu, který je v rozporu s globálním klimatickým cílem 1.5 °C. V požadavku na státy ovšem hrají roli jejich možnosti a kapacity ve smyslu uplatnění zásady společné, ale rozdílné odpovědnosti.
Hana Müllerová
Hana Müllerová působí v rámci Ústavu státu a práva Akademie věd ČR v Centru pro klimatické právo a udržitelnost (CLASS). Zaměřuje se na klimatické právo, právo životního prostředí, veřejné právo a lidská práva.
